Mostar, 13, Juli. In der größten mehrheitlich kroatisch geprägten Stadt Bosnien und Herzegowinas treffen sich zwei Männer, die aus westlicher Sicht kaum gemeinsame Interessen haben dürften: Dragan Čović, Chef der bosnisch-kroatischen HDZ BiH, und Milorad Dodik, Vorsitzender der SNSD und führender Politiker der Republika Srpska, von westlichen Regierungen weitgehend isoliert. Nach dem Treffen ihrer Delegationen verkünden beide dasselbe: Sämtliche Entscheidungen, die Hohe Repräsentanten dem Land je aufgezwungen haben, gehörten aufgehoben. Bosnien und Herzegowina müsse endlich die Verantwortung für seine eigenen Institutionen übernehmen, sagt Čović. Zwei Tage später, am 15. Juli, verabschiedet dreihundert Kilometer weiter nordwestlich der Sabor, das Parlament der Republik Kroatien, mit 83 Stimmen bei drei Enthaltungen und einer Gegenstimme eine Resolution zur politischen Stellung der Kroaten in Bosnien und Herzegowina. Wer beide Ereignisse zusammen liest, erkennt eine Verschiebung: Die Nachkriegsordnung Bosnien und Herzegowinas wird nicht mehr nur von Banja Luka aus angefochten, sondern erstmals auch aus der Mitte der Europäischen Union.
Vorgeschichte eines Dauerkonflikts
Um zu verstehen, was Zagreb da beschlossen hat, muss man einen Mann kennen, dessen Name in der Resolution nicht vorkommt und der doch das Problem verkörpert, um das es geht: Željko Komšić, heute Vorsitzender der Demokratischen Front und 2006 noch als Sozialdemokrat gewählt. Seither sitzt er mit einer Unterbrechung als kroatisches Mitglied im dreiköpfigen Staatspräsidium Bosnien und Herzegowinas; 2022 gewann er das Amt zum vierten Mal. Nur gewählt haben ihn im Wesentlichen keine Kroaten.
Der Grund liegt im Aufbau des Staates. Bosnien und Herzegowina besteht seit dem Friedensschluss von Dayton aus zwei weitgehend eigenständigen Landesteilen, den sogenannten Entitäten: der Föderation, die sich Bosniaken und Kroaten seit 1994 teilen, und der serbisch geprägten Republika Srpska. An der Spitze des Gesamtstaates steht ein dreiköpfiges Präsidium mit je einem Mitglied für Bosniaken, Serben und Kroaten. Die Serben wählen ihren Vertreter unter sich, in der Republika Srpska. Bosniaken und Kroaten dagegen wählen ihre beiden Mitglieder gemeinsam in der Föderation, und weil dort weit mehr Bosniaken als Kroaten leben, entscheidet faktisch die bosniakische Mehrheit mit, wer das kroatische Mitglied wird. So kann ein Kandidat das kroatische Amt gewinnen, den die Kroaten selbst gar nicht gewählt haben. Genau das ist der Fall Komšić: Er verdankt sein Amt bosniakischen Stimmen, die kroatischen Parteien betrachten ihn als Repräsentanten ohne Volk.
Verschärft wird das dadurch, dass Komšić, obwohl selbst ethnischer Kroate, politisch das Gegenteil dessen vertritt, was die kroatischen Parteien fordern: Er steht für das Modell des bürgerlichen Einheitsstaates, lehnt eine eigene kroatische Wahleinheit ebenso ab wie gestärkte kollektive Rechte und gilt der HDZ BiH als ihr schärfster Gegner. Das Amt, das die Interessen des kroatischen Volkes wahren soll, wird also nicht nur ohne dessen Stimmen vergeben, sondern auch gegen dessen Anliegen geführt. Politische Repräsentation setzt voraus, dass der Vertretene seinen Vertreter bestimmt. Ein Mandat, das eine andere Gruppe vergibt, ist kein Mandat, sondern eine Zuweisung; Legitimität lässt sich nicht stellvertretend erzeugen. In Bosnien und Herzegowina firmiert diese Umkehrung seit Jahrzehnten als multiethnische Demokratie.
Zagreb erhebt die Kroatenfrage zur Staatsräson
Die Resolution des Sabor erhebt dieses Symptom nun zur Staatspolitik. Das kroatische Volk in Bosnien und Herzegowina, heißt es darin, könne seinen verfassungsmäßigen Status nicht ausüben und sei den beiden anderen konstitutiven Völkern nicht gleichgestellt; Kroatien betrachte diese Frage als Sache seines eigenen nationalen Interesses. Verlangt wird eine grundlegende Wahlrechtsreform, im Kern eine eigene Wahleinheit, in der die Kroaten ihr Präsidiumsmitglied selbst bestimmen. Angestoßen hat den Text die nationalkonservative Heimatbewegung (Domovinski pokret), der Juniorpartner der Regierung; eingebracht wurde er gemeinsam mit der regierenden HDZ von Ministerpräsident Andrej Plenković, die den ursprünglich schärferen Entwurf in Verhandlungen entschärft hatte. Plenković, der einen Alleingang des Koalitionspartners zuvor öffentlich abgelehnt hatte, nannte die Endfassung „jetzt völlig korrekt“. Dass ausgerechnet er den Text nun trägt, ist politisch bemerkenswert. Der frühere Europaabgeordnete, in der Europäischen Volkspartei bestens vernetzt, hat das Thema jahrelang auf Sparflamme gehalten, stets bedacht, in Brüssel nicht als Nationalist aufzufallen; die Klagen der Kroaten in Bosnien und Herzegowina beantwortete seine Regierung vorzugsweise mit Fördergeldern statt mit Politik.
Erst der Druck des Koalitionspartners und die Konkurrenz von rechts zwangen ihn, die Frage zum Staatsanliegen zu erheben. Sein Lob folgt darum weniger aus Überzeugung als aus politischer Notwendigkeit. Dem Chef der oppositionellen Most-Partei, Nikola Grmoja, ging die Endfassung dagegen nicht weit genug; er sprach von einer „verdünnten Weinschorle“. Die Heimatbewegung wiederum reklamiert, siebzig Prozent ihres Textes gerettet zu haben. Man kann in der Resolution Koalitionstaktik sehen, den Versuch der HDZ, der Rechten ein Thema zu nehmen, ohne deren Maximalforderung zu übernehmen. Über die Taktik hinaus bleibt jedoch der Befund: Ein Parlament der Europäischen Union hat mit breiter Mehrheit festgestellt, dass eines der drei Staatsvölker Bosnien und Herzegowinas politisch nicht gleichberechtigt ist. Das gab es noch nie.
Der Westen soll seine eigenen Urteile umsetzen
Der Beschluss richtet sich dabei nicht gegen das Abkommen von Dayton, sondern gegen eine politische Praxis, die nach Auffassung Zagrebs dessen ursprüngliche Balance ausgehöhlt hat: die zugesagte Gleichberechtigung der drei konstitutiven Völker. Er beruft sich folgerichtig nicht auf nationale Sonderrechte oder historische Ansprüche, sondern auf das Arsenal der westlichen Institutionen selbst: auf Entschließungen des Europäischen Parlaments, auf die Reformvorschläge der Venedig-Kommission, auf die Straßburger Rechtsprechung.
Tatsächlich hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Wahlordnung Bosnien und Herzegowinas bereits 2009 im Fall Sejdić und Finci als diskriminierend verworfen; das bosnische Verfassungsgericht stellte 2016 im Fall Ljubić fest, dass die legitime Vertretung der konstitutiven Völker gewährleistet sein muss. Umgesetzt wurde beides nie. Zagreb verlangt also, genau genommen, nichts anderes als die Vollstreckung von Urteilen und Empfehlungen, die der Westen selbst produziert hat. Darin liegt die Stärke der Resolution: Wer sie als nationalistische Störung abtun will, muss gegen die eigenen Beschlüsse argumentieren.
Die nächste Wahl droht den Konflikt zu verschärfen
Wie dringlich die Frage ist, zeigt der Blick auf den Herbst: Anfang Oktober wählt Bosnien und Herzegowina turnusgemäß ein neues Staatspräsidium. Eine Wahlrechtsreform wird es bis dahin nicht mehr geben; der Vorgang kann sich also zum fünften Mal wiederholen. Diesmal allerdings ohne Komšić selbst, der nach zwei aufeinanderfolgenden Mandaten nicht erneut antreten darf. An seiner Stelle schickt die Demokratische Front Komšićs Berater Slaven Kovačević ins Rennen, eine Personalie, die das Problem auf die Spitze treibt. Kovačevićs nationale Selbstzuordnung wechselte je nach Kontext: Im Sarajevoer Stadtrat als Kroate geführt, verlangte er später die Löschung ebendieser Angabe, wurde andernorts als Serbe registriert und trat vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte als bloßer Bürger auf, der keinem konstitutiven Volk zugeordnet sein wollte; die Große Kammer verwarf seine Beschwerde 2025 endgültig und attestierte ihm den Missbrauch des Beschwerderechts. Nun kandidiert derselbe Mann als Kroate, mit dem erklärten Ziel, die HDZ und jede Idee einer dritten Entität zu verhindern: für ein Amt, das das kroatische Volk vertreten soll, mit einem Programm gegen dessen politische Forderungen.
Drei Jahrzehnte schwindender Gleichberechtigung
Wer die Verbitterung der Kroaten in Bosnien und Herzegowina ermessen will, muss zudem dreißig Jahre zurückgehen. Im Washingtoner Abkommen von 1994 verpflichteten sich die Kroaten zur Auflösung ihrer selbstproklamierten Republik Herceg-Bosna und gingen mit den Bosniaken die gemeinsame Föderation ein, ein Jahr bevor Dayton den Serben ihre eigene Entität beließ. Seither ist die Lage asymmetrisch: Die Bosniaken teilen sich die Föderation zwar mit den Kroaten, dominieren sie aber demografisch und damit politisch. Die Kroaten haben weder das eine noch das andere, keine eigene Einheit und keine Mehrheit in der gemeinsamen; sie vertrauten darauf, dass Verfassungsgarantien ihre Gleichberechtigung sichern würden. Aus ihrer Sicht wurde dieses Vertrauen Zug um Zug enttäuscht, durch das Wahlrecht, durch Arithmetik, durch Eingriffe internationaler Verwalter. Die Folgen zeigt die Demografie. Vor dem Krieg stellten Kroaten gut siebzehn Prozent der Bevölkerung Bosnien und Herzegowinas, heute noch rund fünfzehn, und wer jung ist und keine Zukunft sieht, geht nach Zagreb, Wien oder München. So entvölkert sich ein konstitutives Volk schleichend selbst, während die Ordnung, die es schützen sollte, unverändert fortbesteht.
Über dieser Ordnung thront bis heute eine Institution, die es sonst nirgendwo in Europa gibt: das Amt des Hohen Repräsentanten, ausgestattet mit der Vollmacht, Gesetze zu oktroyieren, Verfassungen zu ändern und gewählte Amtsträger abzusetzen. In Bosnien und Herzegowina kann ein ausländischer Beamter die Spielregeln ändern, während die Urnen ausgezählt werden, und die Gewählten haben es hinzunehmen. Dass Schmidt im Mai seinen Rückzug ankündigte, hat die Debatte über dieses Amt neu eröffnet. Die Resolution des Sabor führt sie nun auf einer Ebene weiter, auf der sie sich nicht mehr als Randlärm abtun lässt.
Denn Kroatien spricht mit einem Gewicht, das weder Sarajevo noch Banja Luka aufbieten können. Es ist Mitglied von EU und NATO, es hat die Unabhängigkeit Bosnien und Herzegowinas 1992 als einer der ersten Staaten anerkannt, es bekennt sich in der Resolution ausdrücklich zur territorialen Integrität des Nachbarlandes und verpackt sein Anliegen als Beitrag zu dessen europäischem Weg. Dieses Gewicht ist keine Metapher. Bosnien und Herzegowina ist seit Ende 2022 offizieller EU-Beitrittskandidat, seit dem Frühjahr 2024 sind die Verhandlungen eröffnet, und jeder einzelne Schritt auf diesem Weg verlangt Einstimmigkeit im Rat, also auch die Stimme Zagrebs.
Kroatiens Druckmittel gegenüber Bosnien
Wie wirksam ein Nachbar mit Veto sein kann, hat Bulgarien vorgeführt, das Nordmazedoniens Beitrittsprozess jahrelang blockierte. Noch droht Kroatien nicht offen damit, und die Resolution vermeidet jede Erpressungsrhetorik. Aber in Brüssel wie in Sarajevo weiß jeder, was es bedeutet, wenn ein Mitgliedstaat die Gleichberechtigung eines Volkes zum nationalen Interesse erklärt: Das Wort, das in Sarajevo die schärfsten Abwehrreaktionen auslöst, die dritte, kroatische Entität, kommt im Text nicht vor. Genau deshalb wird man ihn dort so lesen: Eine eigene kroatische Wahleinheit, argumentieren bosniakische Politiker, sei nichts anderes als der Kern einer dritten Entität unter neuem Namen, die Resolution insgesamt eine Einmischung in innere Angelegenheiten. Der Vertreter der bosniakischen Minderheit im Sabor enthielt sich der Stimme.
Aus bosniakischer Sicht ist der bestehende Rahmen trotz aller Mängel eine Schutzgarantie, und jede Öffnung ein Einfallstor für die Zerlegung des Staates. Die stärkste Fassung der Gegenposition ist dabei gar nicht die nationale, sondern die bürgerliche: Ethnisch definierte Wahlkörper, so das Argument, zementierten genau jene Spaltung, die Bosnien und Herzegowina überwinden müsse. Komšić versteht sich ausdrücklich als Vertreter aller Bürger und nicht einer Volksgruppe, Kovačević begründet seine Kandidatur mit demselben bürgerlichen Anspruch, und gerade dafür schätzen städtische, liberale Wähler beide. Das Argument hätte Kraft, wenn der Staat tatsächlich nach diesem Prinzip verfasst wäre. Doch die Ordnung von Dayton ist in ihrer gesamten institutionellen Architektur ethnisch aufgebaut, vom Präsidium über die Völkerkammern bis zu den Vetorechten, und niemand schlägt ernsthaft vor, sie insgesamt durch das schlichte Mehrheitsprinzip zu ersetzen. Der bürgerliche Grundsatz wird in Bosnien und Herzegowina selektiv angewendet: Er gilt ausgerechnet dort, wo er das kleinste Volk überstimmbar macht, während die Serben ihren Vertreter ungestört separat wählen. Eine Ordnung, in der allein die Kroaten auf ethnische Vertretung verzichten sollen, ist kein bürgerliches Prinzip, sondern dessen Instrumentalisierung.
Warum Berlin am Status quo festhält
Und Deutschland? Berlin ist in dieser Frage nicht Zuschauer, sondern Partei. Kein europäischer Staat hat sich so eng an das Amt des Hohen Repräsentanten gebunden: Der scheidende Amtsinhaber kommt aus der CSU, die Bundesregierung verteidigte sein Mandat gegen alle Anfechtungen, und der Bundestag verlängerte erst am 11. Juni die Beteiligung der Bundeswehr an der EU-Mission Eufor Althea bis Ende Juni 2027. Seit dem Berliner Prozess von 2014 versteht sich die deutsche Politik als Ordnungsmacht des Westbalkans, aus durchaus rationalen Motiven: Ein instabiles Bosnien und Herzegowina gilt als Einfallstor Moskaus, als Quelle neuer Migrationsbewegungen, als Hypothek der EU-Erweiterung. Nur ruht diese Politik auf einer Prämisse, die gerade zerbricht: dass der internationale Rahmen Stabilität garantiere und nur von serbischen Nationalisten infrage gestellt werde. Washington unter Donald Trump hat sich von der Aufsicht über das Land ohnehin verabschiedet. Wenn nun auch ein EU-Staat förmlich feststellt, dass diese Ordnung einem ihrer Völker die Gleichberechtigung vorenthält, bleibt Berlin einer der letzten entschiedenen Verteidiger dieses Systems.
Es ist eine eigentümliche Rollenverteilung: Dasselbe Berlin, das sich jede auswärtige Einmischung in die eigene Demokratie verbittet, erklärt drei europäischen Völkern seit dreißig Jahren, dass über ihren Wahlen und Verfassungen ein entsandter Beamter steht. Die deutsche Bosnienpolitik ist damit zum letzten Refugium eines liberalen Interventionismus geworden, den selbst seine Erfinder in Washington beerdigt haben.
Ein deutscher blinder Fleck
Der Autor dieser Zeilen stammt selbst aus den Reihen der Kroaten in Bosnien und Herzegowina und kennt beide Welten: die Berliner Debatte, die Bosnien und Herzegowina als Verwaltungsproblem behandelt, das man mit Mandatsverlängerungen und Fortschrittsberichten in der Schwebe hält, und die Wirklichkeit einer Gemeinschaft, für die Gleichberechtigung keine Verfassungsjuristerei ist, sondern die Frage, ob die eigenen Kinder im Land bleiben. Dabei müsste gerade der deutsche Sprachraum das kroatische Anliegen nicht als exotisch empfinden. Europa weiß längst, wie man kleine Völker in größeren Staaten schützt: Südtirol garantiert der deutschen Volksgruppe gesicherte Vertretung, ethnischen Proporz im öffentlichen Dienst und echte Autonomie, und niemand käme auf die Idee, darin eine Bedrohung der italienischen Staatlichkeit zu sehen. Was in den Alpen als Modell gefeiert wird, gilt am Balkan als Sprengsatz. Diese Ungleichbehandlung ist der blinde Fleck der deutschen Bosnienpolitik.
Beheben kann die Resolution diesen blinden Fleck nicht aus eigener Kraft: Sie schafft weder das Amt des Hohen Repräsentanten ab, noch ändert sie ein Komma im bosnischen Wahlgesetz. Ihre Wirkung liegt darin, dass sie die Beweislast verschiebt. Bisher mussten die Kritiker der Daytoner Ordnung begründen, warum sie an einer Friedensordnung rütteln. Künftig müssen deren Verteidiger begründen, warum eine Ordnung Bestand haben soll, die zwei der drei Staatsvölker Bosnien und Herzegowinas für ungerecht halten, und warum ein Präsidiumsmitglied von Wählern bestimmt werden darf, die seinem Volk nicht angehören.
Offen ist, was daraus folgt. Nutzt Kroatien seine Stellung im Rat, um die Reformfrage mit Bosnien und Herzegowinas Beitrittsprozess zu verknüpfen? Findet sich nach Schmidts Abgang noch ein tragfähiger Konsens für das Amt des Hohen Repräsentanten, oder läuft die internationale Aufsicht still aus? Und wie positioniert sich Berlin, wenn die Wahlen im Oktober erneut ein kroatisches Präsidiumsmitglied ohne kroatische Stimmen hervorbringen? Hinter diesen Fragen steht eine grundsätzlichere, die über Bosnien und Herzegowina hinausweist: ob politische Ordnungen in Europa auf Dauer gegen den Willen der Völker bestehen können, die sie tragen sollen. Dayton hat diese Frage dreißig Jahre lang vertagt. Zagreb hat sie nun gestellt. Europa und Deutschland können ihr nicht länger ausweichen.
Kommentare
Sei der Erste, der einen Kommentar hinterlässt!