Regieren ohne Mehrheit: Wie die CDU den Wählerwillen umgehen will

In der aktuellen Ausgabe ihres Podcast „Machtwechsel“ zeichnen Dagmar Rosenfeld und Robin Alexander wenige Tage vor der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt das Szenario, auf das es in Magdeburg hinauslaufen dürfte: Die AfD kratzt in den Umfragen an der absoluten Mehrheit der Mandate, erreicht sie aber voraussichtlich nicht, sodass Ministerpräsident Sven Schulze im Amt bleiben könnte, indem er eine Minderheitsregierung unter Unionsführung bildet, die von der Linkspartei geduldet wird. Der Haken ist bekannt: Der Unvereinbarkeitsbeschluss der CDU erklärt die Zusammenarbeit sowohl mit der AfD als auch mit der Linken zum Tabu, und so wird in der Union selbst darüber gestritten, ob und wie sich ein solcher Weg mit den eigenen Beschlüssen verträgt. Man sucht ein Instrument, das die rettende Duldung ermöglicht, ohne sie beim Namen nennen zu müssen. Dieses Instrument existiert bereits, und es trägt einen umständlichen Namen: das „prälegislative Konsultationsverfahren“.

Erprobt wird es seit 2024 in Thüringen, wo die Regierung aus CDU, BSW und SPD über keine eigene Mehrheit verfügt, und in ähnlicher Form seit 2025 in Sachsen, wo eine Minderheitsregierung aus CDU und SPD regiert. Die Konstruktion ist überall dieselbe: Bevor ein Gesetzentwurf der Regierung förmlich in den Landtag eingebracht wird, sollen die Fraktionen ihn schon in der Entstehungsphase zur Kenntnis erhalten und Stellung nehmen können. In Thüringen ist das Verfahren in der Geschäftsordnung des Landtags verankert, in Sachsen als eigene Vereinbarung zwischen Landtag und Staatsregierung niedergelegt. Man verspricht sich davon, wie es in der amtlichen Begründung heißt, „ein neues Kapitel der politischen Kultur“ und eine „stärkere politische Sachorientierung“. 

Das Parlament als Ort der offenen Auseinandersetzung

Bevor man das Verfahren beurteilt, lohnt ein Blick auf das, was es ersetzen soll: Die parlamentarische Demokratie ist selbst ein Konsultationsverfahren, und zwar das wohl durchdachteste, das die politische Ideengeschichte hervorgebracht hat. Ihre Bausteine sind über Jahrhunderte in mühsamer Auseinandersetzung errungen worden. John Locke begründete die Bindung der Herrschaft an die Zustimmung der Regierten und stellte die gesetzgebende Gewalt in den Mittelpunkt des Gemeinwesens. Montesquieu fügte die Einsicht hinzu, dass Macht nur durch Macht zu begrenzen ist, und machte die Trennung und wechselseitige Hemmung der Gewalten zum Kern jeder freien Verfassung. Edmund Burke bestimmte das Parlament nicht als bloßen Botenkongress verschiedener Interessen, sondern als beratende Versammlung, die im Austausch der Argumente das Gemeinwohl sucht. In dieser Linie steht die Erkenntnis, dass die Beratung selbst, das offene Ringen um das bessere Argument, kein Beiwerk der Entscheidung ist, sondern ihr Fundament. 

Und es war John Stuart Mill, der diesen Gedanken im neunzehnten Jahrhundert zu einer Theorie der offenen Auseinandersetzung ausbaute. Keine Meinung, so sein Argument, darf als so sicher gelten, dass man sie dem Widerspruch entzieht, denn auch die herrschende Ansicht gewinnt ihre Geltung erst im Bestehen gegen den Einwand: „Unsere gesichertsten Überzeugungen haben keine verlässlichere Schutzwache als eine ständige Einladung an die ganze Welt, sie als unbegründet zu erweisen.“ Das Parlament ist der Ort, an dem diese Prüfung institutionalisiert wird: der Wettbewerb der Ideen auf dem Markt der Realität, öffentlich, protokolliert, dem Urteil der Wähler ausgesetzt. Hans Kelsen hat daraus in der Weimarer Zeit die realistische Konsequenz gezogen. Der Parlamentarismus, schrieb er gegen seine Verächter, sei nicht das Reich der reinen Vernunft, sondern die Form, in der eine pluralistische Gesellschaft ihre unvermeidlichen Gegensätze durch Kompromiss und Mehrheitsentscheid befriedet, ohne die Minderheit zu vernichten. Wer die Mehrheit heute stellt, kann morgen die Minderheit sein; eben deshalb schützt das Verfahren beide.

Diesem realistischen Verständnis stand die berühmte Gegenposition Carl Schmitts gegenüber, für den das parlamentarische Verfahren nur leeres Gerede war, das durch die unmittelbare Identität von Führer und Volk zu ersetzen sei. Die Geschichte hat entschieden, welche der beiden Auffassungen den Rechtsstaat trägt. Die Schutzmechanismen, die das Grundgesetz, Landesverfassungen und die Geschäftsordnungen der Parlamente kennen, sind die Lehre aus diesem Streit und aus dem Scheitern von Weimar. Die Opposition hat Rechte, die ihr niemand nach Belieben entziehen kann: das Fragerecht, die Aktuelle Stunde, den Untersuchungsausschuss, den Zugang zu den Fachausschüssen, die öffentliche Debatte im Plenum. Betroffene Verbände werden angehört, Gesetzentwürfe durchlaufen mehrere Lesungen, Sachverständige treten auf, und alles geschieht unter den Augen der Öffentlichkeit. Transparenz und Beteiligung sind keine Zugaben, sondern das Wesen der Sache. Man kann eine Minderheit überstimmen, aber man kann sie in diesem Verfahren nicht zum Schweigen bringen.

An diesem Maßstab gemessen ist das prälegislative Konsultationsverfahren kein Fortschritt, sondern ein Rückschritt. Es verlagert die eigentliche Verständigung aus dem öffentlichen Parlament in einen vorgelagerten, nichtöffentlichen Raum. Eingeführt wird es überall dort, wo die klassische Mehrheitsbildung an ihre Grenzen stößt, weil die etablierten Parteien in ihrer Brandmauer-Logik gefangen sind. Der Wähler wählt zunehmend die AfD, diese scheitert teils nur noch knapp an absoluten Mehrheiten, und die übrigen Parteien scheuen offene Bündnisse, die von der Union bis zur Linkspartei reichen müssten, weil der politische Schaden aus solchen Bündnissen für sie erheblich wäre. Also richtet man ein Verfahren ein, das die Regierung frühzeitig mit der Opposition ins Benehmen setzen soll, ohne dass daraus eine Koalition würde. Letztlich ein Koalitionsausschuss, der nicht so heißen darf.

Wenn die Entscheidung ins Verborgene wandert

Bemerkenswerterweise bestätigt die – bedauerlicherweise noch überschaubare – rechtswissenschaftliche Analyse den Verdacht, statt ihn zu zerstreuen. In einer Untersuchung des sächsischen Verfahrens im „Verfassungsblog“ weisen Johannes Domsgen und Christof Steidele nach, dass die versprochene „Versachlichung“ der Politik ein trügerisches Ideal ist. Wer die Gesetzgebung zur reinen Sachfrage erklärt, an deren Ende sich die eine „beste“ Lösung durchsetze, propagiere in Wahrheit das Bild einer Technokratie, die die Demokratie entpolitisiere und damit letztlich entleere. Politik sei der Streit über Ziele und Werte, nicht die Verwaltung von Sachzwängen; nicht umsonst nehme das (sächsische) Verfahren die Haushaltsgesetzgebung, in der die politischen Präferenzen am offensten aufeinandertreffen, ausdrücklich aus. Vor allem aber halten die Autoren fest, dass die eigentliche Mehrheitsfindung zwangsläufig weitgehend fernab formalisierter, öffentlicher Verfahren erfolgt. Damit ist wissenschaftlich ausgesprochen, was das Verfahren verschleiern soll: Die Entscheidung fällt im Verborgenen.

Damit gerät in Frage, was das offene Verfahren gerade auszeichnet. Wo hinter verschlossenen Türen vorsortiert wird, was das Plenum später nur noch abnicken soll, verliert die parlamentarische Beratung ihren Sinn. Die Öffentlichkeit sieht das Ergebnis, nicht das Ringen darum. Die formalen Oppositionsrechte bleiben auf dem Papier bestehen, aber die eigentliche Entscheidung fällt anderswo, in einem Kreis, den keine Geschäftsordnung kontrolliert und keine Anhörung begleitet. Was als Einbindung verkauft wird, ist der Versuch, an den Errungenschaften des Parlamentarismus vorbei zu regieren.

Thüringen zeigt, wie das Modell funktioniert

Dass das Verfahren nicht einmal die Handlungsfähigkeit sichert, die es verspricht, zeigt die Thüringer Erfahrung. Dort verpflichtet die Geschäftsordnung die Regierung, ihre Gesetzentwürfe vor der förmlichen Einbringung über den Landtagspräsidenten den Fraktionen zur Stellungnahme zuzuleiten. Als Ministerpräsident Mario Voigt die Kernpunkte eines Gesetzes zum Bürokratieabbau im Sommer 2025 präsentierte, tat er dies jedoch auf einer Pressekonferenz, ohne das eigene Verfahren zu durchlaufen. Die Thüringer Linksfraktion hielt ihm daraufhin vor, es entbehre nicht einer gewissen Ironie, dass die Landesregierung es nicht vermöge, in ihren eigenen Verfahren zu bleiben. Wer die Öffentlichkeit des Parlaments durch ein vorgelagertes Konsultationsverfahren ersetzt und sich dann nicht einmal an dieses halte, habe am Ende beides preisgegeben: die Transparenz des offenen Verfahrens und die Verlässlichkeit des geschlossenen.

Die Thüringer Konstellation entlarvt zugleich, worum es bei alldem in Wahrheit geht. Die Regierung aus CDU, BSW und SPD verfügt(e?) über exakt die Hälfte der Sitze und damit über keine eigene Mehrheit. Für Gesetze und Haushalte ist sie auf fremde Stimmen angewiesen, und diese Stimmen lieferte lange die Linkspartei, mit der die CDU laut Unvereinbarkeitsbeschluss ebenso wenig zusammenarbeiten darf wie mit der AfD. Um das Tabu – zumindest in Richtung der AfD – zu wahren, hatte man neben dem Konsultationsverfahren ein gesondertes „3plus1-Format“ eingerichtet, ein monatliches Treffen mit der Fraktionsführung der Linken zur Mehrheitsbeschaffung, aus dem diese sich inzwischen aber zurückgezogen hat. Beim Doppelhaushalt 2026/27 sprang sie jedoch noch ein und sicherte der Regierung die Mehrheit. So sieht die Praxis aus, die das Verfahren verschleiern soll: Eine Regierung ohne Mehrheit hält sich mit den Stimmen einer Partei im Amt, mit der sie offiziell nichts zu tun haben will, und nennt das Ganze politische Stabilität. Das prälegislative Konsultationsverfahren ist der zivilisierte Vorhang vor dieser Bühne.

Eine Regierung auf immer dünnerem Eis

Wie brüchig die Konstruktion ist, führt die jüngste Entwicklung vor Augen. Am 2. September 2026 haben drei Abgeordnete die BSW-Fraktion und die Partei verlassen – wie sie angeben: aus Protest gegen den Kurs der Bundesspitze um Sahra Wagenknecht und Fabio De Masi, die die Thüringer Regierungsbeteiligung des BSW bekämpft und angeblich eine Annäherung an die AfD verlangt. Die drei betonen zwar, die Koalition weiter stützen zu wollen, und stehen offenbar hinter den BSW-Ministern; ein Bruch mit dem Bündnis ist es also noch nicht. Rechnerisch aber kippt damit das bisherige Patt: Aus einer Regierung, die der Opposition genau die Waage hielt, wird eine Minderheitsregierung, die im Parlament zumindest theoretisch (auch bei vollständiger Anwesenheit und nicht im Ausnahmefall) überstimmt werden kann. Sollte sich die verbliebene BSW-Fraktion dem Kurs Wagenknechts zuwenden und die Koalition verlassen, verschärfte sich die Lage weiter. Dann säßen zwar noch vom BSW entsandte Minister in einer Regierung, die aber auf den ersten Blick über keine Mehrheit mehr verfügte und auf die Linke zugehen müsste, nicht nur um ein Patt aufzuheben, sondern um überhaupt eine Mehrheit gegen AfD und Rest-BSW zu erreichen. Das Konsultationsverfahren löst dieses Grundproblem nicht; es verdeckt es nur so lange, wie die stillen Helfer stillhalten.

Wie weit diese stillschweigende Duldung reicht, offenbart der Umgang mit einem Ministerpräsidenten, der eigentlich untragbar geworden ist. Mario Voigt hat den Doktortitel verloren, weil ihm die TU Chemnitz nach langer Prüfung die Doktorwürde aberkannte; er hat Gastbeiträge und Reden mithilfe künstlicher Intelligenz erstellen lassen, ohne dies kenntlich zu machen, bis hin zu einem von der Frankfurter Allgemeinen Zeitung zurückgezogenen Gastartikel. Als die AfD ein konstruktives Misstrauensvotum erzwang, stimmte die Linke gleichwohl gegen den Wechsel und hielt Voigt damit im Amt. Sie wird einwenden, sie habe nur den AfD-Bewerber Höcke verhindern wollen. Doch: Stünde es ihr nicht frei, einen eigenen Kandidaten aufzustellen, der nichts weiter verspräche als die Auflösung des Landtags und Neuwahlen? Sie tut es nicht, weil sich dafür möglicherweise eine Mehrheit finden könnte.

Warum wechselnde Mehrheiten ehrlicher wären

Hier ist ein Einwand ernst zu nehmen, der die Sache umkehrt. Ist es nicht gerade ehrenwert, wechselnde, „zufällige“ Mehrheiten zu meiden? Muss eine Regierung nicht verlässlich regieren können? Der Einwand trägt weniger, als er scheint. In der Politikwissenschaft gilt das Regieren mit wechselnden Mehrheiten längst nicht als Notstand, sondern als eine ernstzunehmende Option, die die parlamentarische Kultur beleben, die Opposition aufwerten und Entscheidungen hervorbringen kann, die die tatsächliche Stimmungslage im Parlament oft besser abbilden als die starre Koalitionsarithmetik. Eine Mehrheit, die sich von Vorlage zu Vorlage neu bildet, ist nicht „zufällig“; sie ist das ehrlichste Abbild dessen, was im Parlament tatsächlich mehrheitsfähig ist. Wer sie fürchtet, fürchtet also Sichtbarkeit, nicht Instabilität. Denn im offenen Verfahren müsste protokolliert werden, wer wofür stimmt, und niemand könnte hinterher bestreiten, mit wem er sich verständigt habe. Genau diese Sichtbarkeit soll das Konsultationsverfahren vermeiden.

Der Widerstand gegen wechselnde Mehrheiten entspringt daher nicht der Sorge um die Handlungsfähigkeit, sondern der Sorge um die Brandmauer. Eine im Plenum sichtbare Zustimmung der AfD zu einem Gesetzentwurf, der diesem zur Mehrheit verhilft, gilt den etablierten Parteien als Tabubruch, mag auch das Gesetz noch so vernünftig sein. Das vorgelagerte, vertrauliche Verfahren soll es ihnen aber erlauben, mit der Opposition zu verhandeln, ohne dass die Verständigung als solche in Erscheinung tritt. Man gibt also offen zu, die Stimmen zu wollen, aber nicht die Urheber der Zustimmung. Überdies: Die Handlungsunfähigkeit, die das Verfahren beheben soll, ist selbst gemacht. Sie folgt nicht aus dem Wählerwillen, der klare Verhältnisse hervorbringt, sondern aus der Weigerung, diesen Willen anzuerkennen und in Regierungshandeln zu übersetzen. 

Die AfD wäre daher – ob in Sachsen-Anhalt oder anderswo – schlecht beraten, sich an einer solchen Konstruktion zu beteiligen. Warum sollte sie? Sie wächst, während man ihre Vorschläge im regulären Verfahren belächelt, ignoriert oder niederstimmt, um sie später in Teilen doch zu übernehmen. Ein Beispiel aus der jungen Vergangenheit: Im März 2026 forderte die AfD-Fraktion im Bundestag in einem Antrag, Menschen mit offenem Haftbefehl von Bürgergeldleistungen auszuschließen. Alle übrigen Fraktionen lehnten ab. Ein halbes Jahr später fordern führende Unionspolitiker genau das, und der Druck auf Arbeitsministerin Bärbel Bas wächst, deren Blockade in dieser Sache selbst in Teilen der Koalition niemand mehr recht nachvollziehen kann. Das Muster ist nicht neu, und es wiederholt sich mit einer Regelmäßigkeit, die den Vorwurf widerlegt, die AfD betreibe ausschließlich Fundamentalopposition.

Wenn aber ein sachlich begründeter Vorschlag im offenen, protokollierten Verfahren keine faire Prüfung erfährt, sondern erst abgelehnt und dann unter fremdem Namen übernommen wird, was spräche dann dafür, dass es im vertraulichen Hinterzimmer anders zuginge? Dort fehlt gerade jene Öffentlichkeit, die eine spätere Übernahme wenigstens sichtbar macht. Im Plenum lässt sich nachweisen, wer wann was gefordert und wer es abgelehnt hat. Bezeichnenderweise sieht das Verfahren in Sachsen und Thüringen – aus seiner Logik heraus: folgerichtig – derweil keine echte Debatte vor, sondern nur die Möglichkeit der Regierung, eingegangene Stellungnahmen nach eigenem Ermessen zu berücksichtigen oder auch nicht. Im Konsultationskreis verschwindet also jede Spur der Opposition. Die AfD bekäme also nichts als die Rolle des stillen Zuträgers, den man in Mithaftung für unpopuläre Regierungsentscheidungen missbraucht, würde derweil aber ihre stärkste Ressource preisgeben, nämlich die dokumentierte Urheberschaft an sinnvollen Vorschlägen, die sich am Ende durchsetzen. 

Beteiligung als Falle für die Opposition

Das zentrale Versprechen der parlamentarischen Demokratie lautet, dass aus Opposition Regierung und aus Regierung Opposition werden kann. Das stärkste Instrument, mit dem eine Oppositionsfraktion diesen Wechsel betreibt, ist der eigene, im Parlament sichtbar vorgetragene Gegenentwurf: der Antrag, die alternative Vorlage, der bessere Vorschlag, an dem sich die Regierung messen lassen muss und an dem die Wähler den Unterschied ablesen können. Genau dieses Instrument soll das prälegislative Verfahren aber stumpf machen. Wer sich beteiligt, wird angeblich einbezogen, in Wahrheit aber dazu verpflichtet, das Handeln einer ihm feindlich gesinnten Regierung mitzutragen, an dessen Vorbereitung er scheinbar beteiligt war. Die Beteiligung wird so vom Recht zur Falle.

In Sachsen-Anhalt wird sich am Montag nach der Wahl besichtigen lassen, wohin das führt: Fällt das Ergebnis so aus, wie es die letzten Umfragen bedauerlicherweise erwarten lassen, steht die AfD ohne absolute Mehrheit dar, Sven Schulze dafür vor einem Landtag, in dem eine Regierung ohne die AfD nur über ein Bündnis gelänge, das seine Partei nicht eingehen will. Statt diesen Widerspruch offen auszutragen, wird man auf ein Konsultationsverfahren verweisen und es als Ausweis von Verantwortung und Dialogbereitschaft präsentieren. In Wahrheit dient es dazu, den Wählerwillen zu neutralisieren, ohne ihn zu widerlegen. Die Stimmen für die AfD werden gezählt, aber nicht gewichtet. Man behandelt sie als Betriebsunfall, den es zu verwalten und beseitigen gilt, nicht als Auftrag, dem man sich zu stellen hätte.

So besehen ist das prälegislative Konsultationsverfahren weniger eine Erneuerung der politischen Kultur als eine Rettungsboje für Parteien, die ihren Charakter als Volksparteien verlieren. Wo man die stärkste Kraft, wie in Thüringen, nicht regieren lassen und die zweitstärkste, wie in Sachsen, nicht offen einbinden will, wo die eigenen Mehrheiten dahinschmelzen und die verbliebenen nur noch mühsam über Tabugrenzen hinweg zu organisieren sind, dort verspricht das Verfahren ein Weiterregieren ohne Mandat. Der Preis dafür ist hoch: Ausgerechnet jene Parteien, die sich zu Wächtern des Parlamentarismus erklären und der AfD dessen Verächtlichmachung vorwerfen, hebeln seine wichtigste Errungenschaft aus, nämlich die Öffentlichkeit der Verfahren und Entscheidungen. Sie opfern das offene Verfahren, um ihre eigene Stellung zu sichern, und berufen sich dabei auf eben den Parlamentarismus, den sie im Hinterzimmer entkernen. Die Aushöhlung der Demokratie im Namen ihres Schutzes.

Die parlamentarische Demokratie hält für dieses Problem längst eine Lösung bereit. Sie heißt Mehrheitsbildung im offenen Verfahren, und sie verlangt nur eines: den Wähler und seine Stimme ernst zu nehmen. Sie ist das Erbe von Locke, Montesquieu, Mill und Kelsen, und sie hat gute Gründe, jede Entscheidung ans Licht der Öffentlichkeit zu zwingen. Die AfD hat derweil allen Grund, bei jenem Verfahren zu bleiben, das ihr Rechte garantiert und ihre Erfolge sichtbar macht. Sie muss nicht in ein Hinterzimmer folgen, aus dem heraus man sie ohnehin nur benutzen, aber niemals respektieren wollte.